新型冠状病毒感染大流行的暴发，暴露出全球突发公共卫生事件防范和应对体系存在的缺陷和不足，进一步凸显了世界卫生组织《国际卫生条例(2005)》(简称《条例》)实施不充分和法律约束力不足等实际问题，亟待进一步强化《条例》的遵约实施，建立起一个防范和应对突发公共卫生事件的国际新体系[1]。2022年5月，第75届世界卫生大会决定成立《条例》修订工作组，启动由成员国主导、有针对性的《条例》修订工作。修订工作组分别于2022年11月、2023年2月、2023年4月、2023年7月、2023年10月、2023年12月、2024年2月、2024年4月共召开了8次会议讨论拟议修正案。历经两年多，《条例》修正案于第77届世界卫生大会获得通过。《条例》修正案吸取了包括新型冠状病毒感染大流行在内的若干全球突发公共卫生事件的经验教训，修订完善了《条例》部分内容，其中包括在国际关注的突发公共卫生事件之上增加“突发大流行”这一警报层级；建立《条例》实施和遵约委员会；建立“协调财政机制”，加强对发展中国家的资金支持力度，增强其大流行预防和应对能力；建立《条例》国家主管当局，加强各国内部不同部门间的协调等。在《条例》修正案通过之后，怎样避免“规制俘获”风险[2]，实现《条例》与国内法的有效衔接，推动其转化适用，以更好地统筹推进国内法治和涉外法治，是摆在实践面前的一个问题。
本文以《条例》修正案在中国法律适用的挑战及应对为主题展开研究，首先分析了《条例》修订的主要内容；其次，就《条例》修正案在中国适用的现状及挑战做了阐述；最后，围绕中国如何对《条例》的修订进行适应性政策调整，以保障其履约实施等问题展开了讨论。
1 《条例》修订的主要内容
修订后的《条例》保留了原《条例》基本体例框架，即10篇、66条、9个附件，10篇分别是前言、定义、目的和范围、原则及负责当局，信息和公共卫生应对，建议，入境口岸，公共卫生措施，卫生文件，收费，一般条款，专家名册、突发事件委员会和审查委员会，最终条款。《条例》修正案吸取了包括新型冠状病毒感染大流行在内的若干全球突发卫生事件的经验教训，主要修订完善了以下内容。
1.1 增加“突发大流行”最高警报级别
修订后《条例》在原有的“国际关注的突发公共卫生事件”之上增加“突发大流行”这一最高警报级别。《条例》修正案定义“突发大流行”是指一种传染病向多个国家或在多个国家内部发生或极有可能发生广泛的地理传播，且超过或极有可能超过这些国家卫生系统的应对能力；并正在造成或极有可能造成重大的社会和(或)经济混乱，包括干扰国际交通和贸易，需要采取全政府和全社会参与方针，开展迅速、公平和更协调的国际行动的情况。《条例》修正案第12条明确了世界卫生组织总干事对“突发大流行”的启动权。“突发大流行”最高警报级别的设置为各国提供了一个明确的警报级别，有助于各成员国及时识别和应对可能的大流行疾病威胁，在全球范围内形成更加协调和有效的应对策略。
1.2 建立实施《条例》缔约国委员会
新型冠状病毒感染大流行的暴发，暴露出《条例》实施的缺陷与不足，亟待进一步强化条例的遵约实施。为此，《条例》修正案特设实施缔约国委员会，督促和促进《条例》遵约实施。《条例》修正案第54条规定，缔约国委员会的职能包括在全球、区域和国家各级促进成员国之间的学习、交流最佳做法、行动和问责，负责监测《条例》执行进展情况，支持有效和公平地提供技术援助、后勤支持和调动财政资源，包括跟踪成员国之间就这些条例的执行相关事项开展的合作和提供的援助，以期协助成员国履行其义务并加强核心能力。
1.3 增加“促进公平和团结”的基本原则，建立“协调财政机制”
全球疫病大流行的有效应对，需要每一个国家，特别是发展中国家有相应的能力为基础。为加强对发展中国家的资金支持力度，促进其核心能力以及大流行病预防、防范和应对能力建设，增加筹资和卫生产品获取的公平性，《条例》修正案增加了“促进公平和团结”的基本原则，建立了“协调财政机制”。《条例》修正案第44条规定，成员国应尽可能在筹集财政资源，包括通过相关来源和筹资机制，以促进履行其根据本条例承担的义务，特别是满足发展中国家的需要等方面加强合作。同时，成员国应根据适用法律和现有资源情况，保持或增加必要的国内供资，并开展协作，包括酌情开展国际合作和援助，以加强可持续供资，支持《条例》实施。
1.4 建立《条例》国家主管当局
《条例》修正案第4条第1款规定，成员国应建立《条例》国家主管当局，改善国家内部和国家之间在实施《条例》方面的协调性。《条例》国家主管当局是指成员国在国家一级指定或设立的实体，其职能是协调本条例在成员国管辖范围内的实施。
2 《条例》修正案在中国适用的挑战
随着《条例》修订案在世界卫生大会上通过，中国作为世界卫生组织成员国，亟须实现国内法与《条例》的有效衔接，推动转化适用。由此产生了以下问题。
2.1 国家利益与国际利益的协调问题
新型冠状病毒感染大流行的暴发凸显出国与国之间在预防及应对突发公共卫生事件中的严重不足。世界卫生组织成立的大流行防范和应对独立小组(Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response, IPPPR)报告显示，国与国之间的交流合作不畅，是导致这次疫情防控失败的一个重要不利因素[3]。无论是在技术诊断、疫情信息通报环节，还是在疫苗研发、生产、转让、分配等环节，某些主权国家或政府领导人以“国家利益至上”或“个人利益至上”，无故忽视其他国家或民众的生命、健康权益。更有甚者，某些国家还在意识形态领域掀起争端，鼓吹“疫苗民族主义”，大肆“污名化”宣传[4]，以上因素更是加剧了新型冠状病毒感染大流行防控的难度。在全球化的背景下，人类的利益趋于一致性[5]，应摒弃过往“国家利益至上”和“个人利益至上”观点，在全球卫生安全形势日益复杂且严峻的当下，应看到基于人类共同利益的团结合作的重要性，加强国际卫生领域的合作。《条例》修正案基于全球安全和“同一健康”的考虑，增加“促进公平和团结”的基本原则，深化国际卫生合作。但存在国家利益与国际利益的内在张力，怎样兼顾国家利益和国际利益的维护，将“同一健康”理念和促进公平和团结融入到国内卫生法治事业建设过程之中，并找到利益的平衡点，是国内立法和实践部门亟需考虑的议题。
2.2 国内立法衔接和转化适用问题
目前，在公共卫生事件应对管理内容方面，国内相关卫生法律、法规和《条例》修正案的内容尚存在诸多不一致、不协调的情况。
在公共卫生事件通报范围上，《条例》修正案第6条规定各成员国应该利用《条例》附件2的决策文件评估本国领土内发生的事件，通过《条例》国家归口单位向世界卫生组织通报在本国领土内发生并根据决策文件有可能构成国际关注的突发公共卫生事件的所有事件，以及为应对这些事件所采取的任何卫生措施。
按照附件2的要求，需要通报的国际关注的突发公共卫生事件包括以下三类：一是直接通报的事件，包括霍乱、肺鼠疫、黄热病、病毒性出血热(Ebola出血热、Lassa热、Marburg出血热)、西尼罗热(West Nile fever)，以及引起国家或区域特别关注的其他疾病，例如登革热、裂谷热和脑膜炎球菌病；二是天花、野毒株引起的脊髓灰质炎、新亚型病毒引起的人流感(如H1N1、H5N1)、严重急性呼吸道综合征(severe acute respiratory syndrome，SARS)的任何一例病例不寻常或意外发生，并且可能具有严重的公共卫生影响时；三是任何可能引起国际公共卫生关注的事件，包括那些原因或起源不明的事件或疾病。但是根据我国2003年颁布实施的《突发公共卫生事件应急条例》第19条规定，需要通报的突发公共卫生事件仅包括以下四类：一是发生或者可能发生传染病暴发、流行；二是发生或者发现不明原因的群体性疾病；三是发生传染病菌种、毒种丢失；四是发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件。显然，《条例》将未明确病因或潜在国际影响的事件纳入到了强制通报范围之内，国内法仅覆盖特定类型事件，其范围远远小于《条例》所要求报告的范围。
在突发公共卫生事件通报时限上，国内《传染病防治法》和《突发事件应对法》与《条例》修正案衔接不够。《条例》修正案第6条明确规定，缔约国应在评估公共卫生信息后24 h内，以现有最有效的通讯方式，通过《条例》国家归口单位向世界卫生组织通报。不过，国内《传染病防治法》《传染病信息报告管理规范》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》均未提及向世界卫生组织通报的具体时限要求，因此，亟需填补相关的立法内容。
2.3 国内核心能力建设问题
修订后的《条例》强化了缔约国的相关核心能力建设要求，具体而言：在当地层面，相较于修订前，修订后《条例》增加了两条内容：一是准备提供应对公共卫生风险和事件所需的卫生服务，并为获得这些服务提供便利；二是包括社区在内的利益相关方参与防范和应对公共卫生风险和事件。在地区或省级层面，相较于修订前，修订后《条例》增加了与当地层面协调并提供支持以预防、防范和应对公共卫生风险和事件的要求，包括：(1)监测；(2)现场调查；(3)实验室诊断，包括转介样本；(4)实施控制措施；(5)获得应对所需的卫生服务和卫生产品；(6)风险沟通，包括处理错误信息和虚假信息；(7)后勤援助(如设备、医疗和其他相关供应和运输)。在国家层面，相较于修订前，修订后《条例》增加了四条内容：一是监测；二是制定和(或)传播关于临床病例管理和感染防控的指导文件；三是获得应对所需的卫生服务和卫生产品；四是风险沟通，包括处理错误信息和虚假信息。同时，在原《条例》第7条的基础上增加一款内容作为新修正案第13条后一部分，即酌情协调国家层面的活动及支持当地层面和地区或省级层面的活动，以预防、防范和应对公共卫生风险和事件，强调了公平获得卫生健康产品的重要性。
图1 中国《条例》核心能力自我评估得分(资料来源：世界卫生组织网站 https://extranet.who.int/e-spar/) |
图2 2021—2023年中国《条例》核心能力进展(资料来源：世界卫生组织网站 https://extranet.who.int/e-spar/) |
3 《条例》修正案在中国适用的展望
从1948年世界卫生组织成立以来，《国际卫生条例》经历了6次重要修订，分别发生于1951年、1969年、1973年、1981年、2005年和2024年，是全球卫生安全治理的最重要法律文件，其中，2005年和2024年的修订是应对全球化背景下新发传染病和公共卫生威胁的关键调整，体现了国际社会在卫生治理领域的持续合作与创新。在当今国际形势下，2024年《条例》修正案的通过可谓弥足珍贵，其未来实施和在各国的适用，更是全球卫生治理的关键。
2025年1月20日美国特朗普总统上任之日签署行政令，退出世界卫生组织、停止《条例》修正案在美国的实施，以及不再参加世界卫生组织“大流行协定”起草和政府间谈判机制。
中国支持世界卫生组织为核心的全球卫生安全多边治理机制，中国与全球经济深度融合、相互依存，既是全球经济增长的核心引擎，又在全球产业链重构、多边合作和可持续发展中扮演关键角色。同时，中国与全球健康风险同频共振，在近20年出现的若干次传染病全球大流行中，深受其害。因此，应该基于未来全球发展和中华民族伟大复兴的大格局，审视《条例》修改案的新要求，并依据我国《条例》核心能力自我评估报告的表现，完善国内卫生法律法规体系、加强核心能力建设，推动《条例》修正案在中国的转化适用，深化国际合作，推动构建人类卫生健康共同体的进程。
3.1 完善国内卫生法律法规体系，保障《条例》实施
应不断完善卫生领域的相关法律、法规，积极响应《条例》修正案的内容和要求。具体而言，其一，《传染病防治法》《突发事件应对法》等卫生法律、法规中规定的卫生应急管理措施应与《条例》修正案有关规定相协调；其二，《条例》修正案要求成员国应指定或建立一个或两个实体担任《条例》国家主管当局，以改善国家内部和国家之间在实施本《条例》方面的协调性，为此，中国应明确相应的政府职能部门，指定具体部门作为《条例》国家主管当局，并明确其基本职能和法律责任，建立多部门合作机制以及与地方政府的联动协同机制，协调《条例》修正案在中国的有效实施；其三，修改《突发公共卫生事件应急条例》第19条内容，扩大公共卫生事件监测和通报范围，与《条例》修正案附件2的内容和范围保持一致；其四，在即将修改的《传染病防治法》等国内相关卫生法律、法规中增设“国际卫生合作”专章，将“促进公平和团结”写入原则之中，明确疫情信息通报与共享、技术交流合作与援助、跨境传染病防控措施、国际条约履约义务等方面的要求；其五，建立“国内-国际”双轨制报告系统，增加内地与港澳台地区，以及有关国家和区域合作，同世界卫生组织之间有关突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息交流与通报的内容和形式要求，并与《条例》修正案的规定保持一致。
3.2 加强核心能力建设，提升公共卫生事件预防、监测、防范和应对的核心能力
《条例》规定，缔约国有义务发展和维持最低限度的核心能力，以监测和应对国际关注的任何潜在公共卫生事件。同时，《条例》第54条规定：“缔约国和总干事应该根据卫生大会的决定向卫生大会报告本条例的执行情况”。根据该条规定，向世界卫生大会提交核心能力自评报告是缔约国的强制性义务。中国应积极响应并努力促进实现《条例》修正案规定的核心能力建设要求，在做好基层、中间、国家各个层面的核心能力评估基础之上，加快推进国家各个层面的核心能力建设，以满足《条例》修正案的要求。具体而言，其一，完善我国应急能力标准化评价体系，将《条例》修正案新增的“准备提供应对公共卫生风险和事件所需的卫生服务，并为获得这些服务提供便利”“与当地层面协调并提供支持以预防、防范和应对公共卫生风险和事件”“制定和(或)传播关于临床病例管理和感染防控的指导文件”“获得应对所需的卫生服务和卫生产品”“风险沟通”等指标内容融入到新指标体系之中；其二，应考虑到存在的地区差异、机构差异和目标差异，针对《条例》修正案所确立的不同层面核心能力建设要求，加强不同层面、不同场景下卫生应急能力的个性化指标体系建设，推动应急能力指标体系建设标准化与个性化的有机融合；其三，鉴于我国当前的评价方法多采用地区自评、上级汇总评价分析的方法，可考虑引入院校、研究机构、智库和社团等参与的社会第三方评价，提高评估结果的科学性；其四，鉴于我国当前的评价体系主要通过各级卫生系统自评的问卷调查结果为依据进行分析，且评价指标中多为打分性指标，主观性较强，可考虑引入客观数据指标，如各地卫生应急物质储备种类及数量、发生公共卫生应急事件次数、处置时间、资源消耗等，并建立电子监测系统，实时动态监测等。
加强国家的核心能力建设，是全球卫生安全治理的基石，为此，一要强化公民是自己健康第一负责人的意识，广泛开展公众卫生知识宣传教育活动，提高民众的自我健康防护意识和能力，营造全社会共同参与卫生健康事业的良好氛围；二，“巧妇难为无米之炊”，加强核心能力建设离不开财政资金的支持，应建立常态化财政筹资机制，包括应急资金保障机制，为公共卫生事件的防控及应对工作提供坚实的财力支持；三，建立公共卫生事件信息通报和共享机制，应利用多种渠道适时、准确发布公共卫生事件预防、监测、防范及应对信息，积极处理错误信息和虚假信息，及时回应社会关切；四，建立资源调配与保障机制，加强医疗、卫生物资储备，优化公共卫生资源布局，确保在突发公共卫生事件时能够迅速调配资源；五，加强公共卫生应急体系建设，完善公共卫生应急预案，加强演练和培训，提升快速响应、有序应对突发公共卫生事件的能力；六，面对日益增多的突发、新发传染病的风险，人畜共患病或通过中间宿主引入的传染病的风险逐渐增加，应基于“同一健康”理念，认识到人-动物-环境的整体性，将防范突发、新发传染病的关口，从人群前移到动物和环境部门，实现不同部门之间信息共享和沟通协作，建立健全跨部门联防联控体系，完善卫生和疾控、教育、环境、农业、水利、交通等多领域多部门的协调行动机制，明确各部门的职责分工，统筹协调各级政府部门、医疗机构及社会组织，确保防控工作高效有序进行，形成联防联控、群防群控的强大合力。
3.3 深化国际合作，推动全球卫生治理
虽然国家主义对国际关系和国际体系产生了结构性限制[6]，但在全球化环境中，一国的卫生健康状况与其他国家的卫生健康状况紧密相连同样是不争的事实，这也就决定了国际卫生合作是应对全球卫生挑战中必不可少的一环。国际合作作为一项重要的国际法原则[7]，目前已得到《联合国宪章》《世界卫生组织组织法》《经济、社会及文化权利国际公约》《条例》《国际法原则宣言》等众多国际法律文件的确认。随着全球卫生安全形势的日趋复杂和紧张，为建立强有力的全球卫生保健系统，推动加强和改革全球卫生治理体系，各国需加强信息、技术、资源、应对措施等多方面的合作。具体而言：第一，秉持全球卫生安全治理的多边主义，推动全球卫生治理体系改革与完善，坚持公平、正义，促进高效、透明与问责，共同应对跨国公共卫生威胁，维护全球公共卫生安全；第二，积极加强与世界卫生组织、联合国等国际组织的联系，积极参与国际卫生合作项目和全球卫生发展倡议行动，开展高质量的深度合作，聚焦当前全球大流行、气候变化与健康、慢性非传染性疾病和精神卫生、抗微生物药物耐药、加强卫生体系建设和初级卫生保健等全球重大卫生挑战，提供具有全球影响力的公共产品，提升中国在全球卫生治理中的话语权和影响力；第三，建立国际间经验分享与互助机制，在支持世界卫生组织发挥全球卫生治理核心领导地位的同时，充分利用中国与非洲、中国与东盟、金砖国家和“一带一路”等合作机制和平台，为发展中国家提供必要的公共卫生事件防控技术援助和物资支持；分享公共卫生事件防控的信息、技术、资源，以及经验和成果；第四，加强与周边国家及地区的跨境卫生合作，如开展联合监测、预警和应急演练等活动，共建检测实验室和监测网络，共同构建区域卫生安全防线，以区域合作推动全球共识，提高跨境卫生应急响应能力和协同治理水平。
全球卫生安全治理的成功与失败，不仅仅在于《条例》修正案是否在全球层面的通过，更关键在于国家层面的落实。目前主权国家依然是全球卫生安全治理的主体[8]，其主体责任不应仅仅表现为全球层面的参与和贡献，更多应该体现在国家层面的法律适用与完善、财政和人力资源的投入增加和全社会参与。因此，《条例》修正案在各国的适用是考验全球卫生安全治理政治承诺的试金石。